Afghanistan : comment l’Allemagne justifie les expulsions vers un pays en guerre

Le 4 juillet dernier, 69 afghans étaient expulsés d’Allemagne direction Kaboul. Dans le charter au départ de la ville de Francfort-Main se trouvaient des hommes qui s’étaient établis aux quatre coins du pays. Cinquante-et-un d’entre eux vivaient en Bavière.
Cet évènement qui peut paraitre exceptionnel est pourtant la norme en Allemagne. Les expulsions vers l’Afghanistan ont repris depuis décembre 2016 et devraient s’accélérer avec la sortie en mai dernier du nouveau bilan du ministère des affaires étrangères sur le niveau de sécurité dans ce pays d’Asie centrale déchiré par la guerre civile. Le dernier compte rendu du ministère de l’intérieur datait de septembre 2016 et décrivait déjà une situation chaotique, sans pour autant exclure la possibilité d’expulsion. Depuis, 300 personnes ont déjà été expulsées.

Un nouveau rapport de situation du gouvernement contestable

Très attendu, le rapport du ministère des affaires étrangères est venu conforter la politique du gouvernement, dans une prise de position pour le moins paradoxale. A la lecture de ce document de trente et une pages, rendu public par le blog fragdenstaat.de, il ressort clairement que l’Afghanistan est dans « une phase de reconstruction difficile et de sécurité volatile ». Aujourd’hui, la société civile est encore la première victime des violences, notamment dans les grandes villes où le risque d’attentat, d’assassinat ou autre est très élevé. Les forces de l’ordre ne sont pas en mesure de protéger les civils sur l’intégralité du territoire face aux talibans ou bien à Daesh, voire représentent elles même une menace, ce que reconnaissent les diplomates allemands : « le gouvernement n’est pas aujourd’hui capable d’assumer son devoir de protection envers la population », l’Afghanistan connait « la plus haute concentration de groupes dissidents ou terroristes armés au monde ». Pourtant, le nouvel état des lieux vient justifier l’expulsion des afghans d’Allemagne en qualifiant certaines régions du pays – non identifiées – comme « sûres », disqualifiant ainsi le danger vital que signifierait le retour au pays. C’était déjà le cas en 2005, lorsque les expulsions vers l’Afghanistan avaient été pratiquement arrêtées, souligne l’association de défense des droits des exilés Pro Asyl. Il semble évident pour les observateurs présents en Afghanistan que ces affirmations frôlent l’absurde, considérant l’instabilité politique et sécuritaire flagrante du pays, qui freine par ailleurs une quelconque possibilité de reprise économique.
Toujours selon le rapport du ministère des affaires étrangères, le retour est possible pour les hommes jeunes et en bonne santé qui bénéficient d’un réseau social/familial sur place, garantissant ainsi un logement et une capacité à se réintégrer dans le marché du travail. Les victimes de persécutions peuvent par ailleurs bénéficier de l’anonymat et du dynamisme économique des grandes villes. Or rien ne garantit que la personne ait accès à ses réseaux après plusieurs années d’exil, ou qu’ils se trouvent encore sur place. L’anonymat de la grande ville est un mythe qui ne protège pas les persécutés politiques, et enfin l’accès aux régions où les proches peuvent vivre est périlleux car les routes peuvent être contrôlées par des groupes dissidents.
Jusqu’alors étaient expulsées des personnes soi-disant identifiées comme criminelles, islamistes radicaux, ou représentant une menace pour la sécurité nationale. Lors de la dernière expulsion, le conseil des réfugiés de Bavière a publié une liste montrant que parmi les expulsés se trouvaient des personnes vivant en Allemagne depuis plus de 5 ans, parlant allemand, intégrées dans le monde du travail ou suivant un apprentissage. Cela montre que les conclusions du ministère des affaires étrangères ont déjà été appliquées : les expulsions risquent de s’accélérer et de menacer un groupe de personnes toujours plus large.
L’Allemagne est l’un des pays européens avec l’Autriche et les pays scandinaves qui expulse le plus vers l’Afghanistan. En parallèle, le nombre de protections accordées sur le sol allemand ne fait que diminuer depuis 2015. Quel est l’accueil réservé aux Afghan.e.s en Allemagne ? Comment se déroule leurs demandes d’asile ?

Les Afghans, exilés de « seconde classe »

Depuis deux ans, le nombre de rejets de demande d’asile pour les afghans a rapidement augmenté, avec comme justification le fait que les personnes persécutées auraient pu trouver refuge dans une autre région du pays considérée comme « sûre ».

Année	Demandes d’asile rejetées (%)	Demandes d’asile rejetées	Nombre total de demandes d’asile
2015	22.3 %	6 998	31 382
2016	36.4 %	24 817	68 246
2017	52.6 %	56 722	115 537

Source : Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, rapports 2015, 2016, 2017

En 2017, 56.722 demandes ont été rejetées. Du 1er janvier au 30 avril 2018, ce sont déjà 3 768 personnes qui ont été déboutées. Face à cela, le succès des recours augmente : en 2015, 30% des procédures d’appel aboutissaient à un changement de décision – en 2017 plus de 40 %.
La stigmatisation de la communauté afghane en Allemagne s’est aggravée après deux cas d’agressions en 2016 commis par des réfugiés afghans. Cette criminalisation correspond au changement d’attitude des administrations qui, à partir de 2016, ont eu tendance à considérer les Afghans comme « moins légitimes » à demander le droit d’asile. En effet, en novembre 2016, le journal Zeit Online publiait une enquête attestant des discriminations envers les demandeurs d’asile. Le journal, qui a eu accès aux documents énonçant les principes directeurs des procédures de demandes d’asile du BAMPF, l’OFPRA allemande, a montré que l’administration avait pour consigne de considérer dans ses entretiens toutes les possibilités auxquelles aurait pu avoir recours la personne sur place pour trouver refuge : par exemple, déménager dans une autre région, ou à Kaboul, contrôlée par le gouvernement. Or, cette attention particulière aux « aspects de l’alternative d’évasion domestique dans le pays d’origine » concerne en priorité les ressortissants afghans. Ces principes directeurs sont appuyés par des calculs douteux de « probabilité de risque » dans les régions considérées comme sûres. Enfin, plusieurs employés du BAMPF ont témoigné avoir changé leurs pratiques lors des entretiens avec des ressortissants afghans, mettant l’accent sur les possibilités manquées de recherche de protection sur place, plutôt que sur le parcours individuel et les raisons de la fuite de la personne. « Vous pouvez déjà voir comment la direction imagine la pratique décisionnelle actuelle. Si vous faites souvent des recommandations ou des décisions atypiques, vous devez parler à votre chef d’équipe. » Le BAMPF répondait ainsi aux pressions du ministre de l’intérieur de l’époque, Thomas de Maizières, qui avait exigé une diminution du nombre de réfugiés afghans.
Ce scandale, vieux de deux ans déjà, est révélateur d’un système étatique bien rôdé et cherchant à exclure du droit d’asile les ressortissants afghans pour pouvoir expulser les déboutés, et ce avec l’accord du gouvernement afghan.

L’Accord Allemagne / Afghanistan : quel cadre juridique et politique pour les expulsions ?

1. Le contexte : l’arrangement EU /Afghanistan

Le 4 octobre 2016 l’Union Européenne et l’Afghanistan signaient le Joint Way Forward. Au premier abord, cet arrangement apparait comme un contrat de partenariats pour soutenir le développement et la reconstruction de l’Afghanistan. En réalité, la mécanique de l’accord est simple : l’Afghanistan doit lutter contre l’immigration clandestine et accepter le retour des demandeurs d’asile déboutés par les pays de l’UE, et recevra en échange un soutien financier de 1.2 milliards d’euros sur 3 ans. Alors que cet arrangement n’a pas l’intention de créer un engagement légal, il fonctionne néanmoins comme un accord de réadmission, même s’il n’a pas été adopté selon la procédure normale qui aurait voulu qu’il soit voté par le Parlement européen. Ce passe-droit a soulevé des doutes qui persistent encore aujourd’hui quant à la légitimité du texte et à sa conformité au Traité de fonctionnement de l’Union Européenne.
Le texte encourage les retours volontaires, même des personnes ayant le statut de réfugié. Il limite à 50 personnes par vol les retours non volontaires pour les six premiers mois. Il met en place des campagnes d’information pour décourager les personnes qui souhaitent fuir le pays.
Le 5 octobre, à l‘occasion de la conférence de Bruxelles sur l’Afghanistan, soixante-quinze pays et vingt-six organisations et agences internationales se sont ensuite réunis pour conclure un accord de soutien au développement pour le pays. Les participants se sont engagés pour un montant de 13.6 millions d’euros. Depuis, le EU-Afghanistan Joint Working Group on Migration, groupe de travail formé à la signature de l’accord se retrouve deux fois par an pour veiller à sa bonne implémentation. Par ailleurs, le 5 mai dernier avait lieu la première réunion du EU-Afghanistan Special Working Group on Human Rights, Good Governance and Migration à Kaboul, occasion pour l’Union Européenne de réaffirmer son soutien politique mais aussi financier au gouvernement afghan.
L’Afghanistan est apparemment devenu un partenaire de l’Union Européenne, travaillant main dans la main pour le développement du pays. Or, l’opacité autour de l’accord sur la migration, et la zone floue autour de sa légalité viennent questionner les enjeux et tractations politiques derrière. L’agenda de l’Union Européenne est bel et bien de chercher à diminuer le nombre de réfugiés issus d’Afghanistan, quitte à marchander financièrement les expulsions, avec pour partenaire un Etat acculé par les contraintes sécuritaires et économiques.

2. Accord bilatéral Allemagne-Afghanistan : les « retours volontaires »

Alors même que l’Union Européenne négociait avec l’Afghanistan pour signer le Joint Way Forward, le gouvernement allemand avait déjà pris les devants. Avec l’arrangement de réadmission bilatéral signé le 2 octobre 2016, l’Allemagne ouvre la voie à l’expulsion d’un plus grand nombre d’exilés vers l’Afghanistan. Cet accord, appelé formellement “Joint Declaration of Intent on Cooperation in the Field of Migration”, Déclaration commune d’intention de coopération dans le domaine de la migration, n’a pas été rendu public. Selon le blog Afghanistan Analysts, le gouvernement afghan ne souhaitait pas que le document s’intitule “accord”, afin de ne pas avoir à le présenter devant le Parlement.
Cet arrangement semble vouloir mettre en place des mesures pour encourager les demandeurs d’asile, ou ceux ayant déjà obtenu un statut de protection en Allemagne, à opter pour le retour volontaire, avec une assistance financière à l’appui. Ce retour peut être organisé avant même la décision finale du processus de demande d’asile, en considérant la procédure d’appel. Ce chantage a été fortement critiqué par les organisations non gouvernementales : soit les personnes menacées d’un refus acceptent le retour volontaire, soit elles seront expulsées après décision finale négative sans compensation financière. Or, nous avons vu plus haut que plus de 40 % des appels aboutissaient à l’obtention d’un statut de protection. En 2016 selon Afghanistan Analysts, 3,159 Afghans ont choisi le retour volontaire.
Or, à la deuxième page de la déclaration, il est explicitement dit qu’en cas de refus du droit d’asile, l’Allemagne appliquera le droit européen et international et pourra expulser les ressortissants afghans qui n’ont pas obtenu de protection, et à la troisième page l’Afghanistan reconnait son obligation à les accueillir. Cet accord est donc utilisé pour organiser les expulsions allemandes vers l’Afghanistan, ce que confirment l’expert Thomas Ruttig d’Afghanistan Analysts et l’avocat spécialiste du droit d’asile Günther Christ. Si un citoyen afghan demande l’asile en Allemagne, il doit d’abord suivre une procédure individuelle au BAMPF avec un entretien pour motiver les raisons de sa fuite. Si sa demande est rejetée, il peut faire appel au tribunal. Il a alors un second entretien, à partir duquel le juge fonde sa décision. Si l’appel est rejeté, cette personne peut être expulsée, en prenant en compte ses attaches en Allemagne (mariage, enfants, formation). S’il est acté qu’il n’y a pas de raison valable de crainte de persécutions, le BAMPF et les tribunaux peuvent valider l’expulsion et justifient leur décision par le fait qu’il y a des régions sûres en Afghanistan où un homme jeune et en bonne santé, même sans réseau de soutien sur place, peut être renvoyé. Dès lors, les administrations allemandes et afghanes se coordonnent pour organiser les expulsions au nom de l’arrangement bilatéral. Ce risque concernerait plus de 10 000 personnes.

Expulser, mais vers où ?

La commission européenne émettait le 2 mars 2017 des recommandations aux Etats membres, les encourageant à prendre les mesures nécessaires pour « une politique de retour efficace et crédible ». L’Allemagne, mais aussi la Finlande, la Norvège et la Suède ont pris ces recommandations au pied de la lettre et promeuvent allègrement l’augmentation des expulsions depuis décembre 2016, via des vols conjoints, des charters, ou des vols réguliers, la Norvège poussant le zèle jusqu’à l’expulsion de familles avec enfants. Cependant, les expulsions n’ont pas été régulières à cause de la précarité des conditions de sécurité au retour. En Allemagne, on compte un avion charter en janvier 2016, un autre en janvier 2017, et des départs individuels tous les mois. Depuis début 2018, les expulsions se sont accélérées. En tout, 300 personnes ont été renvoyées vers Kaboul depuis l’Allemagne. Le groupe de 69 personnes du mercredi 4 juillet était le renvoi le plus important en une opération depuis la reprise des expulsions.
Quelles sont les mesures mises en place pour l’accueil des expulsés ? Que se passe-t-il après leur retour ?
Plusieurs programmes ont été mis en place par l’Allemagne pour aider à la réinsertion en Afghanistan après le retour volontaire. Cette aide consiste en :

• Un centre d’aide psychosociale et de santé mentale à Kaboul financé par le gouvernement allemand,
• ERIN (European Reintegration Network), un programme de retour et de réinsertion conjoint avec d’autres pays de l’Union européenne
• Un programme promu par l’association allemande d’éducation pour adultes Deutscher Volkshochschul-Verband (DVV) qui propose des modules pour faciliter la réinsertion économique et sociale, et permet à ceux qui le souhaitent de continuer leur formation débutée en Allemagne.

L’efficacité des programmes est mise en doute vu les moyens alloués et la réalité de la situation sur place : difficulté pour se déplacer, manque d’infrastructures, pas d’accès à internet … Ce qui attend les expulsés est une toute autre réalité. Début 2017, Atiqullah Akbar, expulsé de Bavière avait été blessé gravement lors d’un attentat à Kaboul, raconte l’ARD. Lui n’a pas bénéficié du soutien financier à la réinsertion du gouvernement allemand. Rahmat, lui, a perdu le contact avec sa famille. Il se cache à Kaboul, et ne souhaite pas montrer son visage, par peur des représailles des Talibans, qui avaient tué son père. De désespoir, un jeune homme expulsé en juillet dernier s’est suicidé quelques jours après son arrivée à Kaboul, alors que le ministre de l’intérieur Horst Seehofer se réjouissait d’avoir « expulsé 69 personnes pour son 69e anniversaire ».

Conclusion : quelles résistances ?

Comme nous l’évoquions plus haut, les cours d’appel sont aussi fondamentales dans le déroulement des expulsions vers l’Afghanistan, car ce sont elles qui statuent sur la possibilité de protection sur le territoire afghan, et sur les profils à haut risque. La jurisprudence en faveur de la suspension des renvois pourrait être un instrument de lutte. En mai 2017, le tribunal administratif de Bavière suspendait l’expulsion de personnes ayant été persécutées par des Talibans, car il considérait ne pas être en mesure de pouvoir assurer que la personne, une fois renvoyée à Kaboul, pourrait voyager sans danger pour atteindre une région où elle serait en sécurité. Le 3 juillet 2017, le tribunal administratif de Magdebourg actait également qu’il n’y avait pas de possibilité de protection en interne pour un homme ayant travaillé comme chauffeur pour l’UNHCR, susceptible d’être la cible de groupes rebelles vu l’augmentation des attaques envers les personnes qui avaient travaillé pour des organisations internationales. Ces décisions, même si elles ne concernent que des cas individuels, pourraient se généraliser.
La société civile s’est très tôt saisie du sujet et de nombreux groupes luttent contre les expulsions. Dans la région du NordRhein-Westfallen, chaque charter au départ de Francfort-Main a connu son lot de protestations et de manifestations, mais sans succès. Le groupe Afghanischer Aufschrei, créé par des exilés afghans, tente de coordonner un réseau pour apporter son soutien aux personnes menacées d’expulsion sur tout le territoire. L’organisation Pro Asyl est également mobilisée sur la question, et fournit des informations régulièrement mises à jour sur l’évolution politique et administrative de la situation. Elle offre aussi à travers les Flüchtlingsräte, conseils pour réfugiés, un conseil juridique indépendant sur tout le territoire allemand.
Lutter contre l’expulsion est aussi un acte de résistance individuel, qui commence dès le début de la procédure de demande d’asile et peut mener jusqu’à l’embarquement pour l’Afghanistan. La militante Elin Ersson montrait un bel exemple de solidarité en refusant de s’asseoir au départ d’un vol de la Suède vers la Turquie, où un afghan de 52 ans devait être expulsé.

SOURCES
Traités
Joint Way Forward on migration issues between Afghanistan and the EU
JOINT DECLARATION OF INTENT ON COOPERATION IN THE FIELD OF MIGRATION BETWEEN THE GOVERNMENT OF THE FEDERAL REPUBLIC OF GERMANY AND THE GOVERNMENT OF THE ISLAMIC REPUBLIC OF AFGHANISTAN
Rapports
Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, rapports 2015, 2016, 2017.
EU Migration Policy and Returns: Case Study on Afghanistan. ECRE, European Council on Refugees and Exile
European Union External Action: https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/44052/european-union-and-afghanistan-strengthen-dialogue-human-rights-good-governance-and-migration_en
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-350_fr.htm : Commission européenne – Communiqué de presse : Agenda européen en matière de migration: la Commission présente de nouvelles mesures en faveur d’une politique de retour efficace et crédible
Articles de blog
Fragdenstaat, 25. Juli 2018: „Grundlage für Abschiebungen: Wir veröffentlichen Afghanistan-Lagebericht des Auswärtigen Amts“  : https://fragdenstaat.de/blog/2018/lagebericht-afghanistan-aa/
Afghanistan Analysts, 17 février 2017, Thomas Ruttig : „Afghan Exodus: Afghan asylum seekers in Europe (3) – case study Germany” : https://www.afghanistan-analysts.org/afghan-exodus-afghan-asylum-seekers-in-europe-3-case-study-germany/
Articles Pro Asyl
Commentaire sur le rapport de situation sur l’Afghanistan, 04 mai 2018 : https://www.proasyl.de/news/lange-gefordert-endlich-da-lagebericht-zu-afghanistan/
Conseils pour avocats, actualisé le 24 avril 2018 : https://www.proasyl.de/hintergrund/hinweise-fuer-afghanische-fluechtlinge-und-ihre-beraterinnen/
Articles de presse
https://www.tagesspiegel.de/politik/flug-nach-kabul-bisher-groesste-gruppe-von-afghanen-abgeschoben/22766886.html : Tagesspiegel online, 04 Juillet 2017, „Bisher größte Gruppe von Afghanen abgeschoben“
http://www.liberation.fr/planete/2018/07/27/des-refugies-d-afghanistan-rejetes-partout-en-europe_1669400 : Libération, 27 juillet 2018, Caroline Vinet, « Des réfugiés d’Afghanistan rejetés partout en Europe »
https://www.zeit.de/politik/deutschland/2016-11/afghanistan-bamf-asyl-abschiebung-gefahr-innenministerium : Zeit Online, 13 novembre 2017, Kai Biermann, Julian Jestadt und Nico Schmolke : „Die kalte Rechnung des Innenministers“.
https://www.deutschlandfunk.de/eu-fluechtlingsabkommen-mit-afghanistan.1783.de.html?dram:article_id=379387 : Deutschlandfunk, 19 février 2017, “Menschenrechtsorganisationen kritisieren Abschiebungen”
Reportages vidéos
https://www.youtube.com/watch?v=1Yr-qB1sdlQ : reportage ARD “Hilflos in Kabul: Abschiebungen nach Afghanistan | Monitor | Das Erste | WDR, 10 mars 2017
https://www.youtube.com/watch?v=z81CMExVt0w : reportage Deutsche Welle, 31 mars 2017
https://www.youtube.com/watch?v=ZSJ7du-EC9w#action=share : Facebook live d’Elin Ersson