Restructuration du domaine de l'asile en Suisse : quelle accélération ?

Le peuple et les cantons suisses ont accepté la nouvelle loi sur l’asile (LAsi) lors de la votation du 5 juin 2016. Le projet de loi avait été adopté par le Parlement en septembre 2015, puis soumis au référendum.[1]
Cette restructuration du domaine de l’asile vise principalement à accélérer les procédures, en regroupant les requérant-e-s d’asile dans des centres fédéraux au sein desquels se rendront les acteurs-clé de la nouvelle procédure (tel-le-s les juristes mandaté-e-s par l’Etat, les traducteurs-trices, et les représentant-e-s des autorités), et en raccourcissant drastiquement les délais.[2]
Une phase test a eu lieu depuis 2014 dans un centre à Zürich, et la phase pilote est actuellement en cours à Boudry (Neuchâtel) et Chevrilles (Fribourg).[3]

Principales modifications

La restructuration vise à ce que dans la majorité des cas, toute la procédure se déroule au sein des centres fédéraux, la durée d’hébergement maximale dans ces centres passant de 90 jours à 140 jours.[4] En outre, comme je le développerai plus loin dans cet article, les délais sont raccourcis de manière très importante.
Un point principal de changement – salué par les associations – est l’accès gratuit à un conseil et à une représentation juridique, durant la procédure de première instance.[5] Cependant, comme le souligne les CSP (Centre Social Protestant)[6], « le caractère systématique de cette protection se limite aux procédures accélérées »[7] (ce point sera également traité plus en détails dans les lignes qui suivent).
Enfin, un tri s’effectue durant la phase préparatoire entre les procédures Dublin, les procédures accélérées et les procédures étendues.

Image : tirée du site du CSP : https://csp.ch/geneve/restructuration-de-lasile/

La procédure dans la phase pilote

Nous nous trouvons actuellement dans la phase pilote de la restructuration du domaine de l’asile, qui se déroule en Suisse romande, plus précisément au sein du Centre de procédure à Boudry (canton de Neuchâtel) et du Centre d’attente et de départ à Chevrilles (canton de Fribourg). La base légale en ce qui concerne cette phase pilote est l’Ordonnance Test.[8]

La phase préparatoire

La phase préparatoire dure entre 10 jours (procédures Dublin) et 21 jours (procédures accélérées et étendues).[9] Comme avant la restructuration, c’est durant cette phase que sont recueillies les données personnelles des requérant-e-s d’asile, les motifs d’asile détaillés n’étant pas abordés.[10] L’entretien Dublin est réalisé durant cette phase préparatoire.[11]

Procédure Dublin

Selon les données du Secrétariat d’Etat aux migrations, les décisions Dublin toucheraient environ 40% des demandes.[12]
Concernant la prise de position de la représentation juridique sur un projet de décision lors d’une procédure Dublin, un délai de 24 heures a été mis en place lors de la phase test, mais rien ne figure à ce sujet ni dans l’Ordonnance Test ni dans l’OA1.
Enfin, en ce qui concerne le délai pour déposer un recours, il n’a pas changé avec la nouvelle loi et reste de 5 jours ouvrables.[13]

Procédure accélérée

La procédure accélérée s’applique aux cas considérés comme « simples », la décision de première instance devant être rendue dans les 8 jours ouvrables. Cette procédure concernera environ 20% des demandes d’asile selon le SEM.[14]
Dans le cadre d’une procédure accélérée, les représentant-e-s juridiques ont un délai de 24 heures pour prendre position sur un projet de décision d’asile négative (Projet d’ordonnance 1 sur l’asile, art. 52d).[15] En outre, il est nécessaire de souligner que :
« Si le représentant légal ne donne pas son avis sur le projet de décision négative, ou le donne en dehors des délais impartis, bien que le prestataire ait reçu ce projet en temps utile, on considère qu’il a renoncé à prendre position. » (OTest, Art. 27, al. 2)
En outre, le délai de recours est raccourci de manière considérable dans la nouvelle loi, passant de 30 à 10 jours ouvrables.[16]

Procédure étendue

Les requérant-e-s d’asile passent en procédure étendue dans le cas où des mesures d’instruction supplémentaires sont nécessaires à la suite de la phase préparatoire[17] – tel-le-s que des auditions supplémentaires, la production de moyens de preuve, ou encore des expertises médicales.
Lors de cette procédure, les requérant-e-s d’asile seront attribué-e-s aux cantons, et leur demande devrait être traitée en l’espace de deux mois, avec un délai de recours de 30 jours.[18] Toujours selon les données du SEM, ce cas de figure concernera environ 40% des demandes.[19]

Critiques soulevées par les associations travaillant dans le domaine de l’asile

Les associations actives dans le domaine de l’asile ont des positionnements divers quant à la restructuration. Comme souligné plus haut, l’accès gratuit à un conseil et à une représentation juridique est salué. Selon une personne interviewée, le point fort de cette nouvelle procédure consiste en la mise en lien directe entre les requérant-e-s d’asile et les représentant-e-s juridiques, ce qui favorisera entre autres la constitution de dossiers complets en vue de l’audition. Or, elle ajoute qu’il est indispensable que les juristes aient le temps de faire leur travail. Ainsi, la question des délais est un des aspects de la nouvelle procédure qui pose question. Voici ci-dessous les différents points qui sont critiqués par les associations :

Délais trop courts

a) Communication des étapes de la procédure

Comme le souligne l’OSAR (Organisation Suisse d’Aide aux Réfugié-e-s)[20] dans sa prise de position sur la modification de l’Ordonnance 1 sur l’asile (OA1), la communication d’une étape de la procédure à un-e requérant-e d’asile est jugée avoir lieu « en temps utile » lorsqu’elle est faite un jour ouvrable à l’avance (deux si elle concerne la convocation à une audition).[21] En outre, cette étape peut avoir lieu et déployer son effet juridique même en l’absence de la représentation juridique.[22] L’OSAR souligne que :
« L’évaluation de la phase test à Zurich ainsi qu’une expertise juridique réalisée par les juristes démocrates suisses (JDS) ont montré que les délais de traitement prévus par la Loi sur l’asile révisée sont extrêmement brefs afin de garantir le respect de l’obligation de vérifier découlant de la maxime inquisitoire, le droit d’être entendu et le droit à une protection juridique efficace et effective. […] A cet égard, l’OSAR estime que la brièveté des délais ne permet pas de garantir une protection juridique effective des requérant-e-s d’asile. »[23]
De même, le CSP relève que ces délais de un à deux jours ouvrables pour la communication d’informations aux prestataires posent problème lorsque les juristes ne travaillent pas à temps plein, ou sont absents (pour raisons de maladie ou de vacances par exemple) :
« Si un représentant juridique travaille à 80%, et que le prestataire reçoit une communication un jour à l’avance au moment du congé du représentant juridique, cela signifie que le représentant juridique pourrait apprendre le jour même qu’une étape de procédure a lieu […]. Des questions similaires se posent en cas de maladie ou de vacances du représentant juridique. »[24]

b) Prise de position sur un projet de décision négative

Selon l’OSAR, la phase test à Zürich montre que le délai de 24 heures imposé aux juristes pour prendre position sur un projet de décision négative dans la cadre de la procédure accélérée est insuffisant :[25]
« Lorsque le nombre de demandes est élevé – et donc dans les situations mettant à l’épreuve les limites de la restructuration du domaine de l’asile – ou, dans des cas particulièrement complexes, une protection juridique de haute qualité ne peut pas être garantie dans de telles conditions. »[26]
Les CSP ajoutent que cette étape est cruciale, particulièrement compte tenu du fait que si la représentation juridique prend position en dehors du délai imparti, elle est réputée « avoir renoncé à prendre position » (OTest, Art. 27, al. 2).[27]
De plus, l’OSAR relève que lorsque les juristes ne travaillent pas à temps plein, la brièveté de ces délais impliquent que plusieurs juristes soient en charge du même dossier, ce qui risque de porter atteinte à la qualité de la protection juridique.[28]

Démarches non-couvertes par la protection juridique subventionnée

Comme le relèvent les CSP, la protection juridique au sein de la nouvelle procédure couvre principalement la phase préparatoire ainsi que la procédure accélérée. Elle ne couvre par exemple pas les recours en procédure étendue. Voici le tableau (tiré du document de prise de position du CSP)[29] présentant les démarches non-couvertes par la protection juridique subventionnée :

En ce qui concerne la première démarche dans la liste ci-dessus, il est nécessaire de souligner que le/la représentant-e juridique peut renoncer à déposer un recours en cas de procédure accélérée, dans le cas où ce recours semble voué à l’échec.[30]
Comme le souligne les CSP, le rôle des permanences juridiques cantonales sera alors crucial concernant ces diverses démarches :
« La plupart de ces démarches nécessitent la rédaction d’une demande initiale, suivie de nombreux échanges avec l’administration, voire d’un recours. La population concernée ne maîtrise que rarement une langue nationale, connaît mal les procédures administratives et juridiques de notre pays, et n’a pas les moyens de se payer les services d’un avocat. Les permanences juridiques cantonales constituent donc le seul moyen d’introduire et de suivre ces différentes démarches. »[31]
Or, les CSP mettent en exergue le fait que « la perpétuité de cette consultation juridique non subventionnée est aujourd’hui sérieusement menacée car les organismes qui la prodiguent devront justifier auprès de leurs bailleurs sa coexistence avec un système subventionné ».[32]
En ce qui concerne la protection juridique dans la procédure étendue, l’OSAR insiste sur la nécessité d’une prise en charge juridique des dossiers en cas d’attribution à un canton :
« Si l’OA 1 ne prévoit pas, en cas d’attribution à un canton, que les bureaux de conseil juridique sont tenus de prendre en charge les dossiers, la représentation juridique du centre de la Confédération ne peut pas mettre fin à des mandats car cela constituerait une violation du devoir de diligence du droit des avocat-e-s, dans la mesure où la transmission des dossiers n’est pas assurée.
Pour ce faire, il est crucial de prévoir et d’assurer des ressources suffisantes pour les bureaux de conseil juridique dans les cantons afin qu’ils puissent mener à bien leurs tâches :
« De fait, plusieurs tâches centrales, actuellement assumées par les bureaux de consultation juridique et permettant d’assurer le respect des droits des requérant-e-s d’asile, ne seront pas prises en charge dans le cadre de la protection juridique gratuite telle que prévue par la loi sur l’asile révisée. (p.1) […] Pour garantir une protection juridique effective et la flexibilité nécessaire au travail de représentation juridique, aussi bien en procédure accélérée qu’en procédure étendue, il est nécessaire d’allouer des forfaits pour les prestations de coordination, pour les bureaux de conseil juridique dans les cantons et pour les tâches de la représentation juridique dans sa fonction de personne de confiance. (p.2) »[33]

Durée maximale de séjour dans les centres fédéraux

Selon la nouvelle loi sur l’asile, le séjour maximal au sein des centres de la Confédération passe de 90 à 140 jours, ce qui constitue un changement important. Or, il est stipulé dans l’article 24 à l’alinéa 5, que « la durée maximale du séjour peut être prolongée raisonnablement si cela permet de clore rapidement la procédure d’asile ou d’assurer l’exécution du renvoi »[34]. En d’autres termes, les modalités de prolongation de séjour ne sont pas précisées, comme le dénoncent les CSP :
« Force est de constater que l’article de l’ordonnance ne précise pas les modalités de prolongation. Ce flou pourrait entraîner des séjours prolongés en centre fédéral sans que les requérants d’asile ou leur représentant juridique ne sachent pourquoi. Ce flou nuit à la sécurité du droit et ouvre grande la porte à l’arbitraire. »[35]
Les CSP comme l’OSAR demandent à ce que cette durée maximale soit respectée, et qu’une éventuelle prolongation soit impérativement définie et limitée à quelques jours (proposition de 5 jours maximum).[36]

Conditions d’hébergement

En ce qui concerne les conditions d’hébergement au sein des centres fédéraux, il me semble pertinent ici d’exposer les inquiétudes de l’association Droit de rester Neuchâtel (organisation de défense des droits des migrant-e-s) par rapport aux conditions d’accueil du nouveau Centre fédéral de Perreux (la phase pilote ayant débuté en avril de cette année).
Droit de rester Neuchâtel souligne en effet dans sa lettre du 2 juillet – adressée à la Conseillère fédérale Simonetta Sommaruga, au Conseiller d’Etat Jean-Nathanaël Karakasch et au Président de la commune de Boudry Daniel Schürch – que la structure telle qu’elle est organisée actuellement n’offre pas les infrastructures, l’accompagnement et les conditions d’accueil adéquat-e-s pour les personnes en quête de protection.[37]
Voici un résumé des principaux points abordés, accompagnés de demandes concrètes (soulignées) :

«[…] A ce jour, le dispositif sécuritaire mis en place à Perreux (fouilles systématiques, escortes des demandeurs d’asile, barrières métalliques, caméras, forte présence du personnel de sécurité, réglementation des sorties restrictive) s’apparente plus à un régime de détention qu’à un cadre adéquat pour accueillir des personnes cherchant protection. Procédure accélérée ne doit pas rimer avec prison. »

Les grillages métalliques inadaptés doivent être retirés.

« Les fouilles corporelles et systématiques […] en plus d’être disproportionnées, sont perçues comme une pratique dégradante et criminalisante. »

Les fouilles systématiques doivent être limitées au strict nécessaire permettant d’assurer la sécurité des requérant-e-s.

« [Les] traumatismes concernent fréquemment une population particulièrement vulnérable, en particulier des personnes malades, des femmes enceintes, des personnes âgées, et des enfants. Il est impératif que ces personnes puissent bénéficier d’un appui psychologique et de soins de santé rapides et adéquats, dispensés par un personnel formé et compétent. […]»

L’accès à un service médical adéquat et permanent sur le Centre de Perreux ainsi que la consultation de services spécialisés externes doivent être garanti.

« […] Il est indispensable de proposer un espace de rencontre ouvert aux personnes externes, aux associations et aux visiteurs, sur le site de Perreux même. »

Les associations solidaires et la population locale doivent être en mesure de venir à la rencontre des requérant-e-s d’asile dans le centre même qui les héberge.

« Alors que la durée de résidence dans les centres de la Confédération est légalement passée de 90 à 140 jours dans le cadre de la nouvelle procédure, la règlementation des sorties et la liberté de mouvement des requérant-e-s d’asile accueillis à Perreux doivent être adaptés en conséquence. […] Il est nécessaire d’élargir les horaires d’entrée et de sortie qui sont trop restrictifs [couvre-feu à 17h] et limitent fortement les possibilités de nombreuses activités à l’extérieur du Centre et la rencontre avec la population locale. »

La plage des heures de sortie du centre doit être assouplie et élargie au-delà de 17 heures.

« Tous les enfants en âge d’être scolarisés doivent avoir accès à un enseignement adapté à leur âge, à leur niveau scolaire et aux particularités de leur situation personnelle […]. »

Des espaces d’enseignement et de jeux adaptés et réservés aux enfants doivent être aménagés.

« […] Il est nécessaire que les femmes aient accès à un espace qui leur soit réservé. »

Les femmes qui arrivent à Perreux doivent disposer, au sein même du centre, d’espaces non-mixes, où elles peuvent se sentir en sécurité et se reposer.

« L’article 3 al. 7 de l’Ordonnance du DFJP relative à l’exploitation des centres de la Confédération […] mentionne la confiscation des denrées alimentaires. […] Une interdiction en la matière prive les demandeurs-euses d’asile d’autonomie et d’un repère culturel important […]. Par ailleurs nombre d’entre eux/elles traversent des problèmes de malnutrition suite à un long exil, il est donc médicalement contre-indiqué de priver les demandeurs/euses d’asile de toutes nourritures choisies. »

L’article 3 al. 7 de l’ordonnance d’exploitation doit être supprimé.

« Les mesures disciplinaires comme le refus de l’autorisation de sortie ou d’argent de poche ont un caractère infantilisant qui tranche avec l’injonction d’autonomisation que les demandeurs/euses d’asile reçoivent et recevront tout au long de leur vie en Suisse. »

Les sanctions disciplinaires doivent toutes faire l’objet d’une décision écrite avec une motivation au moins sommaire.

Centres spécifiques

Selon l’article 15 de l’OA1[38], les requérant-e-s d’asile peuvent être assigné-e-s à des « Centres spécifiques » :
1 Le SEM assigne à un centre spécifique le requérant d’asile qui se trouve dans un centre de la Confédération et menace sensiblement la sécurité et l’ordre publics ou, par son comportement, porte sensiblement atteinte au fonctionnement et à la sécurité du centre de la Confédération.
2 Il y a notamment une atteinte sensible au fonctionnement et à la sécurité d’un centre de la Confédération lorsque le requérant d’asile :

Viole gravement le règlement intérieur du centre de la Confédération, notamment parce qu’il possède ou conserve des armes ou des stupéfiants, ou enfreint, de manière répétée, une interdiction de sortie ;
Ne respecte pas les consignes de comportement du personnel du centre de la Confédération et, de ce fait, harcèle, menace ou met en danger d’autres requérants d’asile ou le personnel ;
Entrave, de manière répétée, le bon fonctionnement du centre de la Confédération, notamment en refusant de participer aux travaux domestiques ou en ne respectant pas la période de repos nocturne.

La citation suivante tirée de la prise de position du CSP me parait ici extrêmement pertinente :
« Les CSP estiment que les demandeurs d’asile qui contreviennent à la loi doivent être jugés comme tout autre résident du pays, en fonction des dispositions légales qu’ils ont violées. Des comportements qui ne relèvent pas du droit pénal, mais du simple irrespect d’une consigne, ne devraient pas conduire à des restrictions importantes de liberté, comme il en est pourtant question ici. Le dispositif proposé ici se rapproche de mesures carcérales, mais sans contrôle judiciaire systématique. L’absence de contrôle judiciaire signifie l’absence de contrôle de la sanction conduisant à l’assignation, l’absence de contrôle de la proportionnalité (prise en compte des circonstances du cas, durée d’assignation, etc.). Ce dispositif menace les libertés fondamentales des intéressés. »[39]

Remarques conclusives

En guise de conclusion, je rappellerai que la restructuration du domaine de l’asile pose des questions importantes et suscite des débats.
Cette restructuration du domaine de l’asile vise principalement à accélérer les procédures, en regroupant les requérant-e-s d’asile dans des centres fédéraux au sein desquels se rendront les acteurs-clé de la nouvelle procédure (tel-le-s les juristes mandaté-e-s par l’Etat, les traducteurs-trices, et les représentant-e-s des autorités), et en raccourcissant drastiquement les délais.[40] La phase test a eu lieu depuis 2014 dans un centre à Zürich, et la phase pilote est actuellement en cours à Boudry (NE) et Chevrilles (FR).[41]
L’accès gratuit, dès le début de la procédure, à un conseil et à une représentation juridique est salué par les associations actives dans le domaine de l’asile. Ces dernières soulèvent néanmoins divers points critiques concernant :

Les délais (en ce qui concerne la communication des étapes de la procédure et la prise de position sur un projet de décision négative) ;
Les démarches non-couvertes par la protection juridique subventionnée ;
Les conditions d’hébergement ;
Les centres spécifiques.

Je terminerai avec un extrait de la Newsletter de l’association Droit de rester : « L’Asile est une boîte noire dans laquelle les autorités politiques administrent, régulent et punissent loin des regards et des critiques. »[42]
Si nous voulons éviter que les processus se déroulant près de chez nous soient confinés dans une boîte noire, il est crucial pour la société civile ainsi que pour les associations actives dans le domaine de l’asile de suivre de près cette restructuration du domaine de l’asile, de rester informé-e-s et d’informer, de continuer le plaidoyer afin de lutter pour des conditions respectueuses des droits humains qui, je le rappelle, sont inaliénables pour toutes et tous.
[1] https://odae-romand.ch/revision-lasi/
[2] Ibid.
[3] https://www.ejpd.admin.ch/ejpd/fr/home/aktuell/news/2017/ref_2017-11-30.html
[4] https://odae-romand.ch/revision-lasi/
[5] https://www.osar.ch/assets/asylrecht/stellungnahmen/171130-osar-stn-oa1-fr.pdf, p.3.
[6] https://csp.ch/
[7] https://csp.ch/geneve/files/2015/09/CSP_prise-de-position_restructuration-asile-consultation-ordonnances_final-avec-table-des-mati%C3%A8res_20171122.pdf, p.2.
[8] https://www.admin.ch/opc/fr/classified-compilation/20131360/index.html
[9] https://odae-romand.ch/revision-lasi/
[10] https://www.admin.ch/opc/fr/classified-compilation/20131360/index.html (OTest, Art. 16)
[11] Ibid (Art. 18).
[12] https://odae-romand.ch/revision-lasi/
[13] https://www.admin.ch/opc/fr/classified-compilation/19995092/index.html (LAsi, Art. 108, al.2)
[14] https://odae-romand.ch/revision-lasi/
[15] https://www.osar.ch/assets/asylrecht/stellungnahmen/171130-osar-stn-oa1-fr.pdf, p.5.
[16] https://www.admin.ch/opc/fr/classified-compilation/20131360/index.html (OTest, Art. 38)
[17] https://odae-romand.ch/revision-lasi/
[18] Ibid.
[19] Ibid.
[20] https://www.osar.ch/
[21] https://www.osar.ch/assets/asylrecht/stellungnahmen/171130-osar-stn-oa1-fr.pdf, p.4.
[22] Ibid., p.4.
[23] Ibid., pp.4-5.
[24] https://csp.ch/geneve/files/2015/09/CSP_prise-de-position_restructuration-asile-consultation-ordonnances_final-avec-table-des-mati%C3%A8res_20171122.pdf, p.7.
[25] https://www.osar.ch/assets/asylrecht/stellungnahmen/171130-osar-stn-oa1-fr.pdf, p.5.
[26] Ibid., p.5.
[27] https://csp.ch/geneve/files/2015/09/CSP_prise-de-position_restructuration-asile-consultation-ordonnances_final-avec-table-des-mati%C3%A8res_20171122.pdf, p.7.
[28] https://www.osar.ch/assets/asylrecht/stellungnahmen/171130-osar-stn-oa1-fr.pdf, p.5.
[29] https://csp.ch/geneve/files/2015/09/CSP_prise-de-position_restructuration-asile-consultation-ordonnances_final-avec-table-des-mati%C3%A8res_20171122.pdf, p.5.
[30] https://www.admin.ch/opc/fr/official-compilation/2016/3101.pdf (Art.102h al.4)
[31] https://csp.ch/geneve/files/2015/09/CSP_prise-de-position_restructuration-asile-consultation-ordonnances_final-avec-table-des-mati%C3%A8res_20171122.pdf, p.5.
[32] Ibid., p.2.
[33] https://www.osar.ch/assets/asylrecht/stellungnahmen/171130-osar-stn-oa-2-oa-3-oere-fr.pdf, pp.3-4.
[34] https://www.admin.ch/opc/fr/official-compilation/2016/3101.pdf (Art.24 al.5)
[35] https://csp.ch/geneve/files/2015/09/CSP_prise-de-position_restructuration-asile-consultation-ordonnances_final-avec-table-des-mati%C3%A8res_20171122.pdf, p.4.
[36] Ibid., p.4 & https://www.osar.ch/assets/asylrecht/stellungnahmen/171130-osar-stn-oa1-fr.pdf, p.16.
[37] http://asile-ne.ch/wp-content/uploads/2018/07/Perreux-Lettre-de-Droit-de-rester-et-26-d%C3%A9put%C3%A9s.pdf
[38] https://www.sem.admin.ch/dam/data/sem/aktuell/gesetzgebung/aend_asylg_neustruktur/paket-3/vorentw-asylv1-f.pdf
[39] https://csp.ch/geneve/files/2015/09/CSP_prise-de-position_restructuration-asile-consultation-ordonnances_final-avec-table-des-mati%C3%A8res_20171122.pdf, p.10.
[40] Ibid.
[41] https://www.ejpd.admin.ch/ejpd/fr/home/aktuell/news/2017/ref_2017-11-30.html
[42] https://newsletter.infomaniak.com/external/show-email/eyJpdiI6IkpXMEZmVGhoY1YzTkJHakxRd1duNGllXC9nc0kyNmZwTThRNlV3VDdWa0NZPSIsInZhbHVlIjoiRTVxeEpcL2RTeXEwXC96bjh5SExZU0JlT0FIbDErY3JkTjNYcUJDWnpnZTdZPSIsIm1hYyI6ImExODExNWI5NjU1ZWM4MDhhOTI3YTQyMjRjNTViNDQ5ZjI4MzAwYmQyNWRkOWIyMDk1NjIxYTFiMGE3ZTE0MTQifQ==?t=214206835

Gladys